为“坚守18亿亩耕地红线”，未来三年可“农转非”的耕地只能有800万亩，平均每年不足270万亩

“守住18亿亩耕地红线”是近年来中国政府确定的耕地保护目标。在刚刚通过的全国土地利用总体规划纲要中，这一目标有了具体而明确的时间和指标控制。

8月13日，国务院总理温家宝召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》（下称《纲要》）。纲要规定，到2010年和2020年，全国耕地保有量，应分别保持在18.18亿亩和18.05亿亩。

据国土资源部数据，截至2007年底，中国耕地保有量为18.26亿亩。以此计算，从2008年到2010年的三年中，能够用以“农转非”的耕地仅有800万亩，平均每年不足270万亩；而在未来12年里，仅有2100万亩，平均每年不足180万亩。

中国正在经历高速城市化和工业化。如果上述耕地控制指标能严格执行，中国各级地方政府在耕地“农转非”问题上将受到更多的约束。

强化土地用途管制

土地作为基本的生产要素，对整个国民经济极为重要。上世纪90年代后至今，中国耕地总量逐年持续减少。十多年来，每年因建设占用耕地的数量都在300万至400万亩。加上一些地方政府“未批先占”、“以租代征”等非法建设用地，该数字的规模可能更大。而在2025年前，中国总人口还将继续增加。

由于中国目前仍然主要依靠国内生产满足粮食需求，中国领导人非常担心耕地减少危及粮食安全。同时，耕地减少太快，失地农民每年增加300万左右，也是对社会稳定的潜在威胁。

正是在上述背景下，中国领导人早在2004年就提出，“实行世界上最严格的耕地保护制度”，调整了土地管理体制，实行“省以下土地垂直管理”，强化土地部门的独立性；2006年后，中国政府要求工业用地由过去的非竞争性的“协议出让”，改为竞争性的“招拍挂出让”，同时强化省级政府保护耕地的责任，实行省长负责制；2008年，国务院发文要求“集约节约用地”，这都是保住18亿亩耕地红线的具体手段。

相比于前些年的保护措施，此次《规划》除了提出要集约节约用地，核心的举措是“紧缩耕地农转非指标”。同时，强化耕地保护和集约节约用地目标责任制，强化对地方首长的约束。即“地方政府主要负责人对本行政区域内土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。”

故此，此次国务院常务会议明确提出，“严格控制非农建设占用耕地，严格落实补充耕地的法定义务，加强基本农田保护和建设，提高农用地综合利用效益。”这实际上是强化了现有的土地用途管制。也就是说，农地转为非农用地，必须符合规划用途。

重在土地产权保护

实现上述耕地控制目标并不容易。尽管中国政府高度重视耕地保护，但由于现有土地管理制度的缺陷，城乡土地不能“同地同权同价”，农民对集体所有的耕地缺乏控制权，基层政府依然可借助政府权力强行、低价把农地征为国有，造成耕地流失。几年来的实践也证明，缺乏制度约束和监督，基层政府违法滥占耕地、违法用地是耕地流失的主因。

正是因为此，作为《土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》的起草者，国土资源部对确保18亿亩耕地红线的前景并不乐观。因为该部门无法与众多地方政府在土地博弈中取胜。此次《规划》设定时间和指标控制，显然是从实际出发，期望在经济发展和耕地保护之间寻找平衡。业界相信《规划》执行后，地方政府的用地权将受到限制。而此次《纲要》能否有效执行，尚有待观察。

土地学者指出，中国正处于工业化和城市化扩张期，建设占用耕地势不可免。但由于中国政绩评价体制的扭曲，地方政府的违法用地确实是严重的问题。对此，除了严格执行上述土地利用规划，还应从改革的角度，强化地方人大和公民对政府的监督，遏制耕地乱占、滥用。

更重要的是要改革现有土地制度。学者认为，目前应该赋予农民完整的土地财产权利。目前中国现有的18.26亿亩耕地中，绝大多数为农民集体所有。只要赋予农民完整的农地权利，让农民以土地参与工业化和城市化，耕地保护就不再只是中央政府的事情，农民会成为耕地保护的最大动力。

财经·常红晓